自2013年起，工商、質(zhì)監(jiān)、食藥等市場監(jiān)管部門經(jīng)歷了建國以來規(guī)模最大、為期最長、爭議最多的新一輪機構(gòu)改革。相關(guān)中央政策目標(biāo)多元;各地自發(fā)探索了多種機構(gòu)改革模式，同時“下改上不改”與“左右不同樣”引發(fā)混亂;學(xué)術(shù)研究方興未艾但缺乏系統(tǒng)全面的實證分析。2018年，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》在頂層設(shè)計層面一錘定音，將原工商總局、質(zhì)檢總局、食藥總局及國家發(fā)改委、商務(wù)部的反壟斷職責(zé)等整合，組建國家市場監(jiān)督管理總局。為此，本文聚焦政府職能轉(zhuǎn)變、監(jiān)管模式升級、組織架構(gòu)優(yōu)化三個研究維度，在梳理五年來中央政策和各地實踐基礎(chǔ)上，選擇三合一、分級管理模式的杭州作為樣本，重點評估其成效與不足，提煉對新市場監(jiān)管體系的啟示。

近年來，我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與體制改革步入深水區(qū)，企業(yè)對公平競爭環(huán)境提出更高要求，人民消費需求日益增長升級，不安全食品、假冒偽劣、壟斷、消費侵權(quán)等市場負(fù)外部性不斷顯現(xiàn)，傳統(tǒng)市場監(jiān)管體制已難以適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展和人民美好生活需要。為此，2013年以來我國開啟市場監(jiān)管機構(gòu)新一輪改革，頂層設(shè)計和地方實踐歷經(jīng)波折，各地改革模式復(fù)雜多樣，引發(fā)高度關(guān)注。2018年3月，中央《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》提出整合原工商總局、質(zhì)檢總局、食藥總局以及國家發(fā)改委、商務(wù)部的反壟斷職責(zé)，組建市場監(jiān)管總局，標(biāo)志著市場監(jiān)管機構(gòu)改革在新時代取得里程碑式的重大突破。

回顧五年來市場監(jiān)管機構(gòu)改革歷程，探索評估視角、展望新市場監(jiān)管體系下如何優(yōu)化職能配置、創(chuàng)新監(jiān)管方式、提高監(jiān)管效能，具有重要理論意義和強烈現(xiàn)實意義。

　　一、市場監(jiān)管機構(gòu)改革的分析維度
現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)市場監(jiān)管體系的運行受到多方因素共同作用，既包括監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部的預(yù)算編制、機制流程、隊伍建設(shè)，也包括外部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、法治環(huán)境、公民素質(zhì)等。此外，長期的歷史沿革與近期的突發(fā)事件，普遍的市場規(guī)律與個別的利益俘獲，都可能影響監(jiān)管體系的成效。在諸多影響市場監(jiān)管體系的因素中，機構(gòu)改革長期受到各方關(guān)注，也是本文討論重點。由于市場監(jiān)管機構(gòu)改革問題十分復(fù)雜，我們想跳出很多學(xué)術(shù)研究聚焦某一業(yè)務(wù)(如食品安全)或某一層級(如縣級)的特點，而從最本質(zhì)共性的維度出發(fā)，綜合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥各項市場監(jiān)管業(yè)務(wù)，關(guān)注中央政策和地方實踐互動，從以下三個分析維度切入：

(一)從監(jiān)管理論分析政府職能轉(zhuǎn)變
機構(gòu)改革首先要解決管什么，職能轉(zhuǎn)變是題中之義。市場監(jiān)管是政府為糾正市場失靈，針對市場主體經(jīng)濟(jì)活動及伴隨的社會后果采取的微觀干預(yù)和控制。其中，經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管是為保障競爭效率，對價格、數(shù)量、市場準(zhǔn)入退出等經(jīng)濟(jì)活動開展監(jiān)管;社會性監(jiān)管是為保障公眾福祉，對食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等社會問題進(jìn)行監(jiān)管。近年來發(fā)達(dá)國家的顯著趨勢是放松經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管、強化社會性監(jiān)管。我國監(jiān)管體系建設(shè)也面臨類似的需求，上述社會問題正是人民群眾反映最強烈的問題。故分析維度之一，是觀察機構(gòu)改革是否/如何放松經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管、大幅提高社會性監(jiān)管比重。

(二)從公共治理理論觀察監(jiān)管模式的變革
機構(gòu)改革不僅要解決管什么，還要回答怎樣管的問題�，F(xiàn)代公共治理理論的核心內(nèi)涵是要構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾、社會組織等多元主體對公共事務(wù)的協(xié)同共治。市場監(jiān)管是市場失靈、政府失靈和社會失靈高發(fā)領(lǐng)域，以現(xiàn)代公共治理理論為基礎(chǔ)的協(xié)同治理可以作為戰(zhàn)略性解決方案。故分析維度之二，是觀察機構(gòu)改革是否/如何推動傳統(tǒng)監(jiān)管模式向以社會共治為核心的公共治理模式變革。

(三)從組織理論觀察組織架構(gòu)優(yōu)化
機構(gòu)改革最終要落實到具體組織架構(gòu)，我國歷次機構(gòu)改革的主線之一是大部制改革，相關(guān)理論源自發(fā)達(dá)國家對企業(yè)管理的借鑒。如減少管理層級，提高管理幅度，進(jìn)行扁平化管理;降低部門內(nèi)外的制度性交易成本;以解決外部訴求為導(dǎo)向整合部門、再造流程;打造整體型政府，推動部門“整體化整合”及“整體化協(xié)調(diào)”等。故分析維度之三，是觀察機構(gòu)改革是否/如何整合職能、理順流程、提高監(jiān)管效率、便利部門協(xié)作。

二、市場監(jiān)管機構(gòu)改革的中央政策及地方實踐
(一)近年中央政策和地方實踐的發(fā)展沿革回顧
2013年3月，《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》出臺，整合多部委職能組建統(tǒng)一生產(chǎn)、流通、消費環(huán)節(jié)食藥監(jiān)管職責(zé)的國家食品藥品監(jiān)督管理總局。次月，國務(wù)院發(fā)文要求各級地方政府參照國務(wù)院模式設(shè)立統(tǒng)一權(quán)威的食藥監(jiān)管機構(gòu)并在省以下分級管理。全國范圍的新一輪市場監(jiān)管機構(gòu)改革拉開帷幕。
2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》出臺，提出多重目標(biāo)：(1)完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機構(gòu);(2)實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管;(3)整合執(zhí)法主體，推進(jìn)綜合執(zhí)法;(4)積極穩(wěn)妥實施大部門制，減少機構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。中央政策的價值取向和改革目標(biāo)多元化，各方理解由此分化。不少地區(qū)開始探索三合一、二合一組建市場監(jiān)管局。
2014年6月，《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》提出要加強食品品等重點領(lǐng)域基層執(zhí)法力量，探索綜合設(shè)置市場監(jiān)管機構(gòu)，原則上不另設(shè)執(zhí)法隊伍，首次在中央層面發(fā)出了探索市場監(jiān)管機構(gòu)整合的信號。
2017年1月，國務(wù)院《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》出臺，要求“盡快完成市、縣市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革。”工商、質(zhì)監(jiān)、食藥的機構(gòu)整合成為大勢所趨。
2018年3月，《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》出臺，提出改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥、反壟斷、價格、知識產(chǎn)權(quán)等職責(zé)的市場監(jiān)管總局全新亮相，改革力度超出各方預(yù)期。按照中央部署，明年3月前各級地方政府的市場監(jiān)管機構(gòu)改革也將基本完成。
縱觀中央政策流變，五年的探索自大食藥局模式始，以大市場監(jiān)管局模式終。不難看出，加強監(jiān)管尤其社會性監(jiān)管始終是政府職能轉(zhuǎn)變的方向(無論大食藥局還是大市場監(jiān)管局)，協(xié)同監(jiān)管日益成為監(jiān)管模式變革的方向，“統(tǒng)一”成為優(yōu)化組織架構(gòu)的關(guān)鍵詞(從統(tǒng)一食藥監(jiān)管到統(tǒng)一市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法)。

(二)全國主流機構(gòu)改革模式歸納
五年來，央地之間既有上下聯(lián)動的共振，也有相互拉鋸的角力。截止2017年8月，全國1個直轄市、1/3的副省級市、24.1%的地市、70.4%的區(qū)縣設(shè)立了市場監(jiān)管局，其中區(qū)縣三合一占66%，二合一占24%(見圖1)。

　　1.深圳模式(紡錘體、垂直管理)。深圳是機構(gòu)整合和垂直管理模式的代表。2009年即將原工商、質(zhì)監(jiān)、知識產(chǎn)權(quán)、物價、衛(wèi)生局餐飲監(jiān)管等一并整合為市場監(jiān)管局，2014年進(jìn)一步整合藥監(jiān)局，成立市場和質(zhì)量監(jiān)管委員會。市級統(tǒng)一頂層設(shè)計，區(qū)縣發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，基層市場監(jiān)管所綜合執(zhí)法，三級垂直管理。其最大經(jīng)驗是實現(xiàn)縱向、橫向、內(nèi)部等多維度統(tǒng)一執(zhí)法，以此為抓手優(yōu)化組織架構(gòu)，全面提升各項監(jiān)管效能。

　　2.上海模式(倒三角、分級管理)。上海是機構(gòu)整合和分級管理模式的代表。區(qū)縣三合一并分級管理，市級三局分立。其最大經(jīng)驗是聚焦監(jiān)管職能及綜合執(zhí)法。如浦東新區(qū)將工商、質(zhì)監(jiān)、食藥、物價等監(jiān)管任務(wù)融合，以前需4部門8名干部檢查4次，現(xiàn)只需1部門2名干部檢查1次，極大降低執(zhí)法成本和企業(yè)負(fù)擔(dān)，大幅提升監(jiān)管力度。2016年實地檢查藥品零售企業(yè)1358戶、醫(yī)療器械經(jīng)營企業(yè)4874戶、特種設(shè)備使用單位2.25萬戶，分別是改革前的5.26倍、22.25倍和54.7倍。

　　3.北京模式(三條線、垂直管理)。北京是大食藥局模式為數(shù)不多的代表。三局分立并垂直管理，市食藥局下轄16個區(qū)縣分局、322個鄉(xiāng)鎮(zhèn)所。其最大經(jīng)驗是建立了覆蓋全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的食藥監(jiān)管隊伍。2015年北京市食藥系統(tǒng)編制3428人，預(yù)算12.96億元，工商系統(tǒng)編制5495人，預(yù)算13.64億元，兩者差距遠(yuǎn)小于全國平均水平�？v向到底是其食藥監(jiān)管體系成功的關(guān)鍵之一。

　　(三)全國各種模式背后的共識與爭議（注：限于篇幅，此節(jié)僅羅列優(yōu)化組織架構(gòu)方面的共識和爭議。）

共識一：監(jiān)管體系應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一。2013年機構(gòu)改革結(jié)束了近10年的食品安全分段監(jiān)管體制（注：2004 年9 月，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強食品安全工作的決定》提出“按照一個監(jiān)管環(huán)節(jié)一個部門監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式”，“農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管、質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管、工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管、衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食品藥品監(jiān)督管理部門組織對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故”。2009 年《食品安全法》延續(xù)了分段監(jiān)管格局。實行部門分段監(jiān)管，是因為食品安全問題日益超出餐飲不衛(wèi)生范疇和衛(wèi)生部門傳統(tǒng)職責(zé)，而建立在藥監(jiān)系統(tǒng)母體上的食藥系統(tǒng)誕生不久，尚不足以
單獨承擔(dān)重任，分段監(jiān)管實屬過渡方案。）。九龍治水導(dǎo)致的職責(zé)交叉、部門推諉、監(jiān)管能力割裂備受詬病。此后，無論中央政策還是各地探索，食品安全由一個部門監(jiān)管已成為共識。食藥屬于鏈條長、環(huán)節(jié)多、風(fēng)險散的監(jiān)管事項，尚且需要貫徹一項職能由一個部門為主承擔(dān)，其他監(jiān)管事項更是如此。“統(tǒng)一體系”成為市場監(jiān)管組織架構(gòu)的優(yōu)先路徑(注意該共識并不等同于不同監(jiān)管事項應(yīng)當(dāng)整合為一個監(jiān)管體系)。

共識二：監(jiān)管體系應(yīng)當(dāng)縱向到底。市場監(jiān)管建制必須嵌入鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，這是我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和國情決定的。2013年全國食品經(jīng)營單位323萬家，有證餐飲單位210萬家(不計無證無照)，農(nóng)村地區(qū)假冒偽劣泛濫，老舊小區(qū)電梯隱患遍布。市場監(jiān)管要覆蓋廠房、小區(qū)、商超、餐館，要深入大街小巷、鄉(xiāng)間村頭還。因此中央2013年即提出在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)食藥監(jiān)管派出機構(gòu)，無奈在存量改革、精簡機構(gòu)的背景下多數(shù)地區(qū)難以籌建，如區(qū)縣食藥局統(tǒng)一食品監(jiān)管，反與監(jiān)管能力不符，勢必陷入履職風(fēng)險。“縱向一體”成為市場監(jiān)管組織架構(gòu)的另一個關(guān)鍵詞。

爭議一：食藥監(jiān)管機構(gòu)是否應(yīng)當(dāng)獨立設(shè)置。這是各界最大的爭議。三合一模式有利于落實監(jiān)管責(zé)任，化解職能交叉和多頭執(zhí)法;增加食藥監(jiān)管力量，全國食藥監(jiān)管人員從2012年10.36萬增加到2015年26.59萬;高效回應(yīng)公眾訴求，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān);提高行政效率。但同時有人認(rèn)為，三合一模式可能削弱食藥監(jiān)管專業(yè)性，工商干部存在“不愿學(xué)、不會管、不敢干”問題;可能降低綜合性監(jiān)管水平，公共資源過度傾斜到食藥和特種設(shè)備;對執(zhí)法人員素質(zhì)提出過高要求;普通產(chǎn)品和食品藥品的問題特征和監(jiān)管任務(wù)不同，難以合并。

爭議二：市場監(jiān)管機構(gòu)是否應(yīng)當(dāng)分級管理。食藥、工商、質(zhì)監(jiān)經(jīng)歷了“分級-垂管”的多年往返。目前，絕大多數(shù)地區(qū)分級管理(北京、天津、重慶、深圳等仍垂管)。垂直管理有利于提高監(jiān)管機構(gòu)獨立性，擺脫地方干擾;打破行政壟斷分割，維護(hù)統(tǒng)一市場;跨區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動，更好克服市場負(fù)外部性;培養(yǎng)穩(wěn)定專業(yè)執(zhí)法隊伍;統(tǒng)一各地政策標(biāo)準(zhǔn)尺度。而分級管理有利于落實地方政府主體責(zé)任，發(fā)揮動員能力和地緣優(yōu)勢，加強部門協(xié)作和社會共治;更好借力政府中心工作;更好保障監(jiān)管機構(gòu)的工作條件和公共資源;給干部更寬廣的成長空間。

三、杭州市場監(jiān)管機構(gòu)改革政策的評估(注：本文信息數(shù)據(jù)主要來源于杭州市人民政府、原市工商局、原市食藥局、市質(zhì)監(jiān)局、市縣兩級市場監(jiān)管局等政府信息公開渠道，互聯(lián)網(wǎng)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，媒體報道，第三方調(diào)查測評及調(diào)研材料。包括各部門預(yù)算決算、工作總結(jié)計劃、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、績效考核、綜合考評、為民辦實事、社會評價項目、食品抽檢報告、產(chǎn)品質(zhì)量分析報告、消費者維權(quán)報告、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)白皮書、電梯安全白皮書等。）

　　為了更加深入地分析市場監(jiān)管機構(gòu)組織模式的利弊，我們選擇了杭州作為進(jìn)一步深入考察分析的對象。其原因如下：(1)杭州區(qū)縣三合一、分級管理，是國內(nèi)的主流模式。(2)杭州可以充分考察主流模式的成效，其市場發(fā)育較早，政務(wù)服務(wù)理念與水平較先進(jìn)，有較多經(jīng)驗可供借鑒。(3)杭州可以充分暴露主流模式的弊端。其專業(yè)監(jiān)管任務(wù)艱巨，人口不足重慶三分之一，但2016年食藥投訴是重慶2倍;作為中國互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)中心，市場負(fù)外部性特殊，條塊關(guān)系失衡尖銳。(4)國內(nèi)尚無對杭州市場監(jiān)管機構(gòu)改革的系統(tǒng)實證研究。

(一)杭州機構(gòu)改革前的現(xiàn)狀(2013年以前)
杭州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較高，消費不斷擴大升級，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，國內(nèi)外游客眾多，政務(wù)服務(wù)先進(jìn)。同時，新業(yè)態(tài)發(fā)展領(lǐng)跑市場監(jiān)管能力，市場秩序和消費環(huán)境離人民要求仍有差距，食藥安全形勢平穩(wěn)但潛在風(fēng)險較大，電梯老齡化等成為影響民生的突出問題。在這一背景下觀察杭州市場監(jiān)管機構(gòu)的職能、監(jiān)管模式、組織架構(gòu)，不難得出機構(gòu)改革的必要性。
一是政府職能聚焦監(jiān)管不足。各類市場主體的工商登記注冊及年檢，餐飲服務(wù)許可、藥品經(jīng)營流通許可、醫(yī)療器械生產(chǎn)經(jīng)營許可等審批，名牌產(chǎn)品認(rèn)定、質(zhì)量獎勵、合格評定、檢驗機構(gòu)和人員資質(zhì)審核等審批，分別占據(jù)工商、食藥、質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的大量精力，監(jiān)管執(zhí)法職能不夠突出。二是監(jiān)管資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性失衡。經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管占比較高(2013年查處無照經(jīng)營占全市案件34%)。質(zhì)監(jiān)和食藥系統(tǒng)沒有基層派出機構(gòu)，全市食藥系統(tǒng)僅267名干部，占全市常住人口比約萬分之0.29，低于同類城市(武漢、成都達(dá)萬分之0.9)。三是社會共治不足。由于網(wǎng)購等新業(yè)態(tài)及職業(yè)索賠興起，消費者投訴逐年快速增加，2013年為34458件，同比增加12.34%(此后數(shù)年增速更快)。多數(shù)投訴均由政府組織調(diào)解，經(jīng)營者主體責(zé)任落實不足，監(jiān)管部門疲于奔命而未能治本。四是智慧監(jiān)管不足。全市食品經(jīng)營者約85000家，特種設(shè)備近16萬臺，僅淘寶就有約900萬家網(wǎng)店，任務(wù)艱巨而監(jiān)管仍未擺脫傳統(tǒng)的人盯人模式。如2013年某區(qū)食品安全電子監(jiān)管582戶單位，實際安裝率僅7.2%，其中上傳數(shù)據(jù)率僅59.5%。[23]五是政府整體化程度不高。監(jiān)管職能碎片化，分段監(jiān)管不再適應(yīng)食品安全、產(chǎn)品質(zhì)量等監(jiān)管需要。法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系存在缺失、重復(fù)、矛盾;仍有多頭執(zhí)法，重復(fù)抽檢;解決公眾訴求的12315、12365、12331熱線多條分立;檢測資源零散，如食品檢測由多部門分頭承擔(dān)。

　　(二)杭州機構(gòu)改革政策內(nèi)容
2014年3月17日，杭州市啟動監(jiān)管機構(gòu)改革�？傮w模式是分級管理;市級工商、食藥二合一，共2個市級局;區(qū)縣工商、質(zhì)監(jiān)、食藥三合一，共14個區(qū)縣級局，下轄124個市場監(jiān)管所(原97個工商所整合職能并新增27個)。

(三)杭州機構(gòu)改革政策評估
1.政府職能轉(zhuǎn)變成效
(1)簡政放權(quán)。杭州通過部門整合、分級管理，推動多證合一和證照聯(lián)辦，大幅降低市場準(zhǔn)入的制度性成本，簡政放權(quán)優(yōu)化服務(wù)。2015年，在全國首創(chuàng)“五證合一”(營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證、社會保險登記證、統(tǒng)計登記證)，中央在全國推廣。2017年，進(jìn)一步提出“1+N+X”，登記備案事項N證合一，許可審批事項X證聯(lián)辦，實現(xiàn)“22證合一”，當(dāng)事人實現(xiàn)“最多跑一次”。同年上線企業(yè)名稱自主申報，實現(xiàn)“零上門、零等待、零材料”。杭州市質(zhì)監(jiān)局88.6%的許可審批事項“網(wǎng)上申請、在線服務(wù)、快遞送達(dá)、一次不跑”。2017年上半年杭州新設(shè)企業(yè)4.9萬戶，平均審批時間由原先3周縮短至2天。

(2)聚焦監(jiān)管。杭州部門整合后大幅歸并、重塑職能，并調(diào)整排序，聚焦監(jiān)管。市場監(jiān)管局主要職能11項，減少了56%，在整合、減少、下放許可審批事項的同時，設(shè)立了整合4項工商、食藥許可職能的“行政審批處”;增設(shè)了監(jiān)管處室并優(yōu)先排序，如將餐飲服務(wù)監(jiān)管處加掛的“保健食品化妝品監(jiān)管處”單設(shè)，監(jiān)管處室占內(nèi)設(shè)機構(gòu)77.3%。蕭山區(qū)市場監(jiān)管局監(jiān)管科室占內(nèi)設(shè)機構(gòu)86.7%，一線執(zhí)法編制之和占全局73.45%。杭州質(zhì)監(jiān)局將監(jiān)管和服務(wù)融合，通過加強電商質(zhì)量監(jiān)管促進(jìn)行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。2016年抽檢網(wǎng)絡(luò)市場4588批次，查處網(wǎng)絡(luò)交易違法案件375件，是2014年8.9倍，而網(wǎng)絡(luò)交易額同期僅增長65%。(見表3)

(3)提高社會性監(jiān)管占比。一是經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管比重大幅下降。2014年杭州查處經(jīng)濟(jì)違法案件總數(shù)同比減少32.55%，其中無照經(jīng)營案件減少41.3%。二是社會性監(jiān)管比重大幅上升。2014年食藥、質(zhì)監(jiān)類案件占比從去年6.83%躍升至36.6%，成為占比最高的案件;食品安全監(jiān)管出動執(zhí)法人員和實地檢查同比增加了40%和36%，食品定量檢測增加61%，藥品抽檢增加116%，藥品企業(yè)檢查增加86.4%;質(zhì)監(jiān)出動執(zhí)法人員增加15%，計量檢測增長29.7%。強化消費者權(quán)益保護(hù)工作，規(guī)范霸王條款是上年9.8倍。三是預(yù)算結(jié)構(gòu)明顯變化。杭州市2014-2017年度“工商行政管理事務(wù)”財政撥款分別為同期“食品藥品監(jiān)管事務(wù)”的4倍、1.83倍、1.32倍、1.69倍。(詳見表1、表2、表3、圖7)

　　2.監(jiān)管模式升級成效
(1)“雙隨機一公開”。執(zhí)法人員和對象“雙隨機”、抽查結(jié)果“一公開”，本質(zhì)上是一種基于信用監(jiān)管的社會共治。杭州部門整合后，將原工商、食藥領(lǐng)域的企業(yè)年報抽查、食品速檢、藥品飛行檢查等整合，建立統(tǒng)一的市場主體庫、執(zhí)法人員庫、抽查事項清單、信息公示系統(tǒng)，2016年底雙隨機抽查事項達(dá)到全部監(jiān)管事項70%。部分區(qū)縣還開始“雙隨機+三合一”，如江干區(qū)2017年雙隨機抽查清單事項涵蓋工商、食藥、質(zhì)監(jiān)共23項，甚至聯(lián)合物價、住建等部門雙隨機抽查房地產(chǎn)及中介企業(yè)，極大推動了整個政府監(jiān)管理念和監(jiān)管方式的變革。

(2)社會共治。杭州加強社會共治措施之一是通過部門整合減少社會共治的交易成本。如市市場監(jiān)管局與阿里巴巴簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，網(wǎng)監(jiān)、信用信息、企業(yè)注冊、企業(yè)監(jiān)管、食品流通、食品生產(chǎn)等業(yè)務(wù)一攬子納入;建立“紅旗渠”綠色通道，開通兩年將約6萬件投訴快速分流至阿里和解，提高維權(quán)效率。措施之二是通過部門協(xié)作創(chuàng)新社會共治。2017年4月，杭州市市場監(jiān)管局會同質(zhì)監(jiān)、農(nóng)業(yè)等部門創(chuàng)建品質(zhì)食品示范超市，指導(dǎo)企業(yè)供應(yīng)高品質(zhì)食品并提供二維碼追溯。監(jiān)管部門節(jié)約監(jiān)管成本;企業(yè)獲得實際增收，肉、菜、魚銷量增長了28.4%、90.7%、49.4%;消費者滿意度高于同期全市食品滿意率(70%)，取得共贏效果。

(3)智慧監(jiān)管。智慧監(jiān)管的前提是大數(shù)據(jù)的歸集共享和信息系統(tǒng)的互聯(lián)整合。杭州部門整合后，強化部門協(xié)作、政企合作與數(shù)據(jù)交互，大幅拓展整合智慧系統(tǒng)。啟用統(tǒng)一的企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、企業(yè)信用聯(lián)動監(jiān)管平臺(市場監(jiān)管局牽頭，31個部門共同開發(fā));建立全市集中存儲、統(tǒng)一高效的“市場監(jiān)管云”;推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)市場統(tǒng)一監(jiān)管的“紅盾云橋”和“智慧網(wǎng)監(jiān)”;試點食品全鏈條電子追溯等。余杭區(qū)還把3部門的處罰、許可、抽檢、公眾訴求、統(tǒng)計分析、公示、警示等系統(tǒng)整合，以智慧監(jiān)管統(tǒng)領(lǐng)全局，從“救火隊員”變成“保健醫(yī)生”。

3.組織架構(gòu)優(yōu)化成效
(1)食藥監(jiān)管體系橫向到邊、縱向到底。杭州將食藥全鏈條監(jiān)管職責(zé)統(tǒng)一于各級市場監(jiān)管局，并將基層97個工商所改組增設(shè)為124個市場監(jiān)管所，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道組建了194個食安辦，專職人員共436名，在3046個村、社區(qū)建立食品安全綜治網(wǎng)格9939個，配備協(xié)管員3302名、統(tǒng)計員9804名①。橫向到邊、縱向到底的食藥監(jiān)管體系基本建成，極大提升了基層食藥監(jiān)管效能，填補了監(jiān)管盲區(qū)，改變過去部門有執(zhí)法權(quán)“管得了”但缺乏力量“看不到”、街道無執(zhí)法權(quán)“管不了”但“看得到”的現(xiàn)狀。杭州市食品安全治理水平得以飛躍，2013-2016年，食品定量檢測總體合格率穩(wěn)中有升，食品安全各項指標(biāo)大幅提升(見表4)。

　　(2)統(tǒng)一市場監(jiān)管體系。這一過程不是簡單的物理整合，而是再造內(nèi)外流程、構(gòu)建整體型政府。一是統(tǒng)一執(zhí)法體系。執(zhí)法依據(jù)統(tǒng)一，權(quán)力事項刪改107項，規(guī)范性文件廢改13份;執(zhí)法程序、文書、證件統(tǒng)一;執(zhí)法權(quán)限和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，稽查大隊統(tǒng)一處理案件線索，規(guī)范行政處罰自由裁量基準(zhǔn)。更有意義的是綜合執(zhí)法。2017年6月，杭州開展“雙隨機+綜合檢查”試點，覆蓋食品、企業(yè)年報、質(zhì)監(jiān)、商標(biāo)、消保等36個監(jiān)管事項，按標(biāo)檢查、一次到位。132家被檢查企業(yè)中90家被責(zé)令整改，20家存在多領(lǐng)域問題，顯著提升監(jiān)管效能，降低行政成本與企業(yè)負(fù)擔(dān)。二是統(tǒng)一檢測體系。檢測資源分散是改革前監(jiān)管能力分割的重要原因。改革后，2016年全市食品定量檢測批次是2013年3倍，產(chǎn)品質(zhì)量抽檢批次增加了115%。檢測手段深度融入日常監(jiān)管，例如整治無證無照餐飲綜合使用巡查、抽檢、辦案、追溯、公示等手段。三是統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)熱線。杭州整合原12315、12331、96317等熱線，一次接通率從20.6%提升至54.8%，更好響應(yīng)公眾訴求。

4.杭州模式存在的不足
總的來說，杭州機構(gòu)改革是成功的，既有效兼顧中央政策的多元目標(biāo)，又切實提升了自身監(jiān)管效能。同時存在一些不足。一是條塊關(guān)系失衡。監(jiān)管的塊狀屬性被三重強化：①上級對下級的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系變?yōu)闃I(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。②多個婆婆管一家，各部門的縱向指導(dǎo)進(jìn)一步分散;同時以自身業(yè)務(wù)為中心的分頭指導(dǎo)容易相互沖突，增加縱向的溝通成本和信息衰減。③上級為驅(qū)動基層官僚機構(gòu)，不得不組織更多專項行動，運動式治理幾乎代替日常監(jiān)管，基層負(fù)擔(dān)加重，行政效率低下以更隱蔽的方式存在。監(jiān)管塊狀屬性強化與監(jiān)管責(zé)任一味下沉，和互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)不斷放大的負(fù)外部性并不匹配。二是經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管削弱過度。西方放松經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的前提是市場經(jīng)濟(jì)已逾百年，規(guī)制政策疊床架屋。而我國商業(yè)賄賂等老大難問題尚未根治，網(wǎng)絡(luò)購物等新業(yè)態(tài)的規(guī)制體系尚未完善，經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管不能簡單放松了之。杭州改革后將監(jiān)管資源過度傾斜于食藥、特種設(shè)備，2014年查處網(wǎng)絡(luò)交易違法案件、2015年查處商標(biāo)侵權(quán)案件均同比斷崖式下降①(隨后幾年大幅回升)。三是專業(yè)監(jiān)管能力提升不及預(yù)期。執(zhí)法隊伍尚未融合、專業(yè)人員仍然稀缺。如杭州醫(yī)療器械企業(yè)占全省三分之一，但市局醫(yī)療器械監(jiān)管處僅5人，區(qū)縣局僅3-5名規(guī)范檢查員，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不滿足監(jiān)管任務(wù)的需要。各市場監(jiān)管所獨立勝任專業(yè)監(jiān)管尚需一定時間。

　　四、對下一步中國市場監(jiān)管機構(gòu)改革的啟示
我國市場監(jiān)管機構(gòu)改革的實質(zhì)是存量資源的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以統(tǒng)籌兼顧統(tǒng)一市場監(jiān)管、加強社會性監(jiān)管、推進(jìn)綜合執(zhí)法等改革目標(biāo)。杭州既充分展現(xiàn)了三合一、分級管理模式的成效，也充分經(jīng)受了其弊端的考驗。對杭州模式的評估可以證明，十九屆三中全會的機構(gòu)改革方案有成熟的實踐基礎(chǔ)。

(一)大市場監(jiān)管局是迄今市場監(jiān)管機構(gòu)改革的最大公約數(shù)
任何機構(gòu)改革模式都有其利弊優(yōu)劣，各地監(jiān)管形勢也存在客觀差異，但是從構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場和加強市場監(jiān)管的大局出發(fā)，必須建立全國統(tǒng)一的監(jiān)管體系。工商、質(zhì)監(jiān)、食藥三合一已成為改革的最大公約數(shù)(在此基礎(chǔ)上整合其他市場監(jiān)管職能)。其優(yōu)勢在于：一是無論從地方黨委政府關(guān)注還是自身組織目標(biāo)出發(fā)，市場監(jiān)管局都必然把食品藥品、特種設(shè)備、產(chǎn)品質(zhì)量等社會性監(jiān)管作為全局工作重心，在經(jīng)費、機構(gòu)、規(guī)劃、績效等方面予以傾斜，從而在存量資源下產(chǎn)生監(jiān)管供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)生驅(qū)動力。杭州、上海、深圳等地均是如此。二是歷史上第一次建立食品安全監(jiān)管縱向到底的建制。中國食品行業(yè)“多散小”格局、食品安全風(fēng)險集中于“五�、�”的特征依然顯著，以原工商所為基礎(chǔ)的市場監(jiān)管所填補了長期的基層治理短板。三是實現(xiàn)真正的綜合執(zhí)法。打破部門堡壘、集中共享信息、統(tǒng)籌重構(gòu)各項監(jiān)管業(yè)務(wù)，最徹底的方式就是部門整合。通過整合執(zhí)法人員、設(shè)備、程序、事項、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、信息系統(tǒng)、信用體系、共治平臺等，市場監(jiān)管從物理整合走向化學(xué)融合，最大可能實現(xiàn)簡約監(jiān)管，大幅降低執(zhí)法的內(nèi)外成本。

反觀大食藥局模式，其弊端也比較明顯。盡管國務(wù)院2013年選擇這一方案，但必須注意到5年來各地實踐形成的顯著趨勢和中央政策的明顯轉(zhuǎn)向�？陀^看，該模式有助于建立專業(yè)權(quán)威的食藥監(jiān)管體制，但食藥系統(tǒng)的現(xiàn)有建制遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，必須從工商、質(zhì)監(jiān)劃轉(zhuǎn)相應(yīng)人員設(shè)備，并從區(qū)縣向下延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的派出機構(gòu)。而工商、質(zhì)監(jiān)投入食品安全監(jiān)管的基本為非專職的工商所人員和檢測設(shè)備，所謂“相應(yīng)的”劃轉(zhuǎn)很難在保障完備的食藥監(jiān)管建制和維系工商、質(zhì)監(jiān)正常運轉(zhuǎn)之間求得兩全，在多數(shù)地區(qū)遇到較大的現(xiàn)實困難，縱向到底幾無可能。更深層次的弊端是，大食藥局對應(yīng)的三局分立模式，在業(yè)態(tài)融合發(fā)展、監(jiān)管領(lǐng)域交叉的新時代統(tǒng)一大市場下，無法從根本上消除多頭執(zhí)法、重復(fù)抽檢、標(biāo)準(zhǔn)沖突、行政低效等問題。

同時，專業(yè)監(jiān)管提升不足和經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管過度削弱，不應(yīng)視為三合一模式固有的弊端，恰是由于政策執(zhí)行有待完善、改革磨合尚需時日。例如上海機構(gòu)改革后，通過三年培訓(xùn)輪崗，擁有特種設(shè)備執(zhí)法證的監(jiān)管人員從20多人增長到700多人;組建全項徹查隊實現(xiàn)一次執(zhí)法、全科檢查。深圳機構(gòu)改革后，2014年食品違法案件同比增長69.5%，質(zhì)監(jiān)罰沒款同比增長787.9%，工商案件數(shù)亦同比上漲。而杭州“雙隨機+綜合試查”試點不久，專業(yè)監(jiān)管人員培訓(xùn)潛力巨大，市場監(jiān)管所與區(qū)縣業(yè)務(wù)科室之間點面結(jié)合的事權(quán)劃分也日趨完善，工商案件查處正迅速回升。從發(fā)展的眼光看，監(jiān)管能力融合不是固有缺陷，假以時日是可以解決的。

(二)深化綜合執(zhí)法是預(yù)防大市場監(jiān)管局弊端的關(guān)鍵
成也蕭何，敗也蕭何。綜合執(zhí)法是三合一最大的優(yōu)勢之一，綜合執(zhí)法不到位也是三合一弊端的最大原因。無論是專業(yè)監(jiān)管提升不足還是經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管邊緣化，本質(zhì)原因都是綜合執(zhí)法還不夠“綜合”，停留在隊伍整合的初級階段。首先，建議將“雙隨機一公開”升級為“雙隨機一綜合”。三合一后監(jiān)管事項成倍增加，如果不整合抽查事項，則基層難免權(quán)衡輕重后削減經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管。因此，“雙隨機”可持續(xù)推進(jìn)的關(guān)鍵在于“一綜合”。上海、杭州在機構(gòu)改革一兩年后開始探索全項徹查隊和“雙隨機+綜合試查”，可謂異曲同工。其次，建議綜合執(zhí)法與專項行動相結(jié)合，提升執(zhí)法效能。如對4S店消費侵權(quán)的專項整治既要查處小病大修、格式條款、零配件產(chǎn)品質(zhì)量，還可順勢檢查企業(yè)資質(zhì)年報、搭售、虛假廣告、商標(biāo)侵權(quán)、食堂餐飲安全、焊接氣瓶安全等事項，多維度深挖問題，全面規(guī)范行業(yè)。改變運動式治理屬性，逐步從末端個案處理向源頭系統(tǒng)性治理轉(zhuǎn)變。最后，將綜合執(zhí)法作為融合監(jiān)管能力的根本途徑。監(jiān)管能力融合不及預(yù)期，除了時間問題，主要是綜合執(zhí)法程度不夠，往往“原班人馬原班用途”。接觸新業(yè)務(wù)的人員只有親自參與執(zhí)法才能迅速掌握技能、積累經(jīng)驗。建議組建常態(tài)化的綜合執(zhí)法隊伍，讓不同業(yè)務(wù)背景的執(zhí)法人員混編執(zhí)法，加速業(yè)務(wù)融合和隊伍建設(shè)。

(三)平衡條塊關(guān)系是分級管理體制的首要命題
分級管理體制對保持監(jiān)管機構(gòu)獨立性、跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作、克服地方保護(hù)主義和市場負(fù)外部性等提出了新的考驗。平衡條塊關(guān)系是當(dāng)前首要命題。

一是合理劃分各級監(jiān)管事權(quán)，探索部分領(lǐng)域垂直管理。如美國FDA直接監(jiān)管全國5萬多家食品生產(chǎn)企業(yè)，F(xiàn)TC直接受理全國消費者投訴，我國省以下環(huán)保監(jiān)察執(zhí)法機構(gòu)、檢察院、法院探索實行垂直管理，都是為了在負(fù)外部性和地方保護(hù)主義比較強的領(lǐng)域加以制衡�；ヂ�(lián)網(wǎng)時代，市場趨于寡頭化，負(fù)外部性迅速放大，毒害食品藥品、網(wǎng)購假貨、互聯(lián)網(wǎng)違法廣告、傳銷等問題多為跨區(qū)域風(fēng)險，分級管理的弊端必須匡扶�？偩帧⑹【�、地市局、區(qū)縣局和基層市場監(jiān)管所五級，要合理劃分事權(quán)，強化本級監(jiān)管職責(zé);大型電商平臺、大型連鎖零售企業(yè)、大型“四品一械”生產(chǎn)企業(yè)等具有跨區(qū)域風(fēng)險的市場主體，可以探索由地市局、省局乃至總局直接監(jiān)管總部。不能無視企業(yè)的俘獲能力、基層監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管能力及意愿、地方政府的目標(biāo)沖突等，把所有監(jiān)管責(zé)任一味下沉到區(qū)縣。本次改革在國家和省兩級設(shè)立藥監(jiān)局，就體現(xiàn)了藥品生產(chǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管事權(quán)的上提。此外，在不改變機構(gòu)分級管理的情況下，還可探索各級綜合執(zhí)法隊伍的垂直管理，設(shè)立跨區(qū)域的派出機構(gòu)牽頭執(zhí)法協(xié)作，以縱向的“全國一支執(zhí)法隊伍”和橫向的日常監(jiān)管及執(zhí)法寫作相結(jié)合，平衡條塊關(guān)系，重塑全國一盤棋的監(jiān)管合力。

二是通過智慧監(jiān)管實現(xiàn)“下視透明”，強化上級監(jiān)督。分級管理后，之所以上級更加依賴運動式治理，一個重要原因是日常領(lǐng)導(dǎo)機制打破后信息不對稱加劇，只能通過更多的專項報告、報表來掌握情況。但長此以往容易演變?yōu)槲膩砦耐�的形式主義，上級通過發(fā)文開會完成了工作部署督辦的職責(zé)，下級通過填表寫文完成了工作落實反饋的職責(zé)。上級的指導(dǎo)監(jiān)督與下級的實際工作之間容易形成兩張皮。對此，一種比較科學(xué)、柔性的做法是推行全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的市場監(jiān)管政務(wù)系統(tǒng)，不必替代本級政府的政務(wù)系統(tǒng)，但要打通數(shù)據(jù)，上級可隨時調(diào)閱下級的操作記錄，掌握考核督辦的主動權(quán)。如原工商總局2017年3·15上線全國12315互聯(lián)網(wǎng)平臺，全國各地工商和市場監(jiān)管部門直接在平臺上受理、反饋消費者投訴舉報。每個人的所有操作實時留痕，每個部門都可以實時觀察下級操作是否符合法定程序、是否履職盡責(zé)。條件成熟后，每個執(zhí)法人員都是移動數(shù)據(jù)終端，每個監(jiān)管對象、每次執(zhí)法行為都是可視的數(shù)據(jù)流，各項監(jiān)管業(yè)務(wù)智能匯聚。這不僅將提高工作效率，強化上級監(jiān)督，還為未來“人工智能+市場監(jiān)管”提供了土壤。

總之，回顧過去5年我國市場監(jiān)管機構(gòu)改革歷程，評估杭州模式利弊，不難看出，十九屆三中全會的機構(gòu)改革方案較好吸收了地方實踐的共性經(jīng)驗，勇于創(chuàng)新，敢于破題，用相當(dāng)?shù)闹腔酆推橇��?gòu)建起新時代全國統(tǒng)一的大市場監(jiān)管體制。如能以此為基礎(chǔ)和契機，進(jìn)一步平衡條塊關(guān)系，推進(jìn)綜合執(zhí)法，驅(qū)動監(jiān)管供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和模式升級，相信將極大助力我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。